公益金分配使用要确保社会公益目标

为筹集社会福利事业发展资金,20世纪80年代我国开始发行社会福利有奖募捐券,90年代发行体育彩票。彩票销售所得彩票资金通过抽奖部分反馈给彩民以激励购买、扣除必要行销及管理费用后所得就是彩票公益金。彩票公益金的分配及其使用是彩票管理的重要内容,也是彩票公益性的重要体现。针对彩票公益金的分配使用中存在的问题,建议对彩票公益金分配使用范畴进行评估,确保使用的社会公益目标;对中央与地方彩票公益金的分配使用重点及范围进行区分;优化彩票公益金使用结构,强化公益金使用的绩效评价及监管。

彩票公益金的分配现状

2001年,财政部会同民政部、体育总局分别确定福彩、体彩公益金基数(当时彩票销售实行额度管理),基数以内分别由民政、体育部门按照规定用途使用;超过基数的公益金,20%由民政、体育部门分别使用,80%上交财政部,纳入全国社保基金,统一管理使用。2006年3月,财政部规定彩票公益金在中央与地方两者之间按照50:50分配分成,其中中央集中彩票公益金按照60%:30%:5%:5%的比例,分别分配给社会保障基金、中央专项基金、民政部和体育总局;地方分配的彩票公益金实行福彩和体彩分开核算的办法,由省级财政部门与民政、体育部门研究确定分配原则,并由民政、体育部门分别支配使用。2009年实施的《彩票管理条例》规定:彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业,不用于平衡财政一般预算;彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算,实行收支两条线管理。

根据民政部、国家体育总局、财政部发布的有关彩票公益金使用情况的公告,2019年财政安排中央彩票公益金支出717.58亿元。其中,分配给全国社会保障基金464.28亿元,分配给中央专项彩票公益金175.92亿元,分配给民政部和国家体育总局各38.69亿元。

中央专项彩票公益金的分配范畴多元,包括未成年人校外教育9.2亿元、乡村学校少年宫建设7.39亿元、教育助学10亿元、大学生创新创业0.5亿元、医疗救助18亿元、养老公共服务10亿元、扶贫事业26.4亿元、文化公益事业8亿元、残疾人事业21.99亿元、红十字事业4.37亿元、法律援助1.4亿元、农村贫困母亲“两癌”救助3.02亿元、留守儿童快乐家园0.15亿元、出生缺陷干预救助1.5亿元、足球公益事业4亿元、支持地方社会公益事业50亿元。

民政部本级使用的彩票公益金用于民政社会福利及相关公益事业。其中补助地方项目38.53亿元,占比99.6%,包括老年人福利类项目193556万元,残疾人福利类项目52063万元,儿童福利类项目78659万元,社会公益类项目26023万元,“三区三州”等专项倾斜资金35000万元。民政部彩票公益金项目1599万元,占比0.4%,包括“福康工程”指导、服务和评估项目100万元,涉外送养儿童寻根回访及中国文化教育项目252万元,“明天计划”监督管理服务项目49万元,助学工程管理服务项目44万元,“夕阳红”救助服务项目1000万元,彩票公益金第三方绩效评价、评审和审计项目154万元。

国家体育总局本级使用彩票公益金用于开展群众体育工作和资助竞技体育工作。在开展群众体育工作方面,援建公共体育场地设施和捐赠体育健身器材152327万元,资助或组织开展全民健身活动100462万元,组织开展全民健身科学研究与宣传5555万元,全国综合性体育运动会补助10452万元。在资助竞技体育工作方面,奥运争光计划纲要保障项目71834万元,运动队文化教育与科研740万元,国家队转训基地改善训练条件45530万元。

我国筹集彩票公益金的半数由地方使用,福彩公益金和体彩公益金分开核算,并由省级财政部门与民政、体育部门研究确定分配原则,由其分别支配使用。以北京市为例,2019年北京市彩票公益金约176683.69万元,其中福利彩票公益金76175万元,体育彩票公益金约100508.69万元。福利彩票公益金优先用于支持发展养老服务,金额58675万元,比例达到77%;统筹支持助残、救孤、济困15600万元;支持其他社会公益(节地生态安葬)1900万元。体育彩票公益金资助或组织开展全民健身活动13580万元,援建和维护公共体育场地、设施26905万元,捐赠体育健身器材2009万元,资助群众体育组织和队伍建设1067万元,组织开展全民健身科学研究与宣传3762万元,举办或承办区级以上体育赛事15316万元,改善训练比赛场地设施条件2870万元,资助体育后备人才培养19795万元,支持运动队参加国内国际运动会10696万元,按政策调出资金约4508.69万元。

彩票公益金分配使用存在的问题

伴随我国彩票发行及筹资规模的逐步扩展,彩票公益金分配使用及其监管越来越受到关注,一些问题也逐步显现。

首先,如何界定彩票公益金使用涉及的社会公益事业范畴?最初,彩票公益金的筹集使用及其监管局限在民政、体育两部门内部。2001年,财政部会同民政部、体育总局分别确定福彩、体彩公益金基数,超过基数的公益金80%上交财政部,纳入全国社保基金。部分彩票公益金使用开始超出部门范畴,予以统筹使用。2006年,彩票公益金在中央与地方分成基础上,中央集中彩票公益金的60%被分配给社会保障基金,30%纳入中央专项基金,民政部和体育总局分别分配使用其中5%比例的公益金。中央集中彩票公益金的出现以及中央专项基金的分配使用,使得彩票公益金的使用范畴更为多元,也使得彩票发展成为国家彩票。当前,我国彩票公益金覆盖老年人、残疾人、妇女、儿童、未成年人、大学生、运动员、普通群众等众多社会群体,涵盖校外教育、教育助学、创新创业、医疗救助、养老公共服务、扶贫、法律援助、出生缺陷干预、贫困母亲“两癌”救助、文化公益、足球公益、涉外送养儿童寻根回访、助学工程管理服务、开展群众体育、资助竞技体育等众多社会事项。面对如此多元的社会群体、多元化的社会服务项目,部分项目是否属于社会公益事业存疑。

其次,中央与地方彩票公益金的分配使用存在着交叉重复。我国中央与地方之间对彩票公益金使用的财权、事权范围缺乏划分,中央集中彩票公益金分配到政府部门后,又转移给地方政府使用,从而使得中央、地方彩票公益金的分配使用存在较多交叉与重复。例如在养老服务方面,中央专项彩票公益金为养老公共服务拨款,支持地方开展居家和社区养老服务改革试点。民政部本级彩票公益金在补助地方项目中,为老年人福利类项目拨款,用于新建改扩建以服务生活困难和失能失智老年人为主的城镇老年社会福利机构、城乡社区养老服务设施、农村特困人员供养服务设施、城乡社区为老服务信息网络平台建设等,还包括支持培育居家和社区养老服务组织机构,提高城乡居家和社区养老服务覆盖率,加强基本养老服务保障等。在北京市地方留用福利彩票公益金支出中,优先支持养老业,用于市民居家养老服务卡结算补贴、老年人养老服务补贴津贴、社会办养老机构床位运营资助、支持分类开展居家养老服务改革试点及街乡镇养老照料中心建设补助等项目。在残疾人事业、社会公益事业、体育公益事业方面都存在中央专项基金、民政或体育部门本级公益金与地方留成公益金分配使用的交叉重复。

再次,彩票公益金分配使用结构有待优化,使用绩效评价及监管有待改善。我国彩票事业发端于社会福利、体育事业财政拨款的短缺,彩票公益金分配使用的基本目标是弥补财政资金的不足。彩票公益金的分配领域、使用范畴大多具有较长的发展过程,是历史积淀的产物。在新时代,彩票公益金的分配使用领域、范畴有待进一步考量,不同领域的投入比例有待进一步优化。我国彩票公益金的使用多由政府管理部门向财政部门申请,对彩票公益金资助项目的管理以政府主管部门为主,在实践中资金使用机构拥有较大自主权,一些单位将彩票公益金与财政资金、自筹资金等统筹使用。彩票公益金使用的透明度不高,公开范围有限,缺乏必要的绩效评价制度,也缺乏有效的动态监管机制,这使得彩票公益金分配使用效率不高、绩效不明显。

彩票公益金分配的改进建议

基于以上分析,提出如下彩票公益金分配使用的改进建议。

首先,对彩票公益金分配使用范畴进行评估,确保使用的社会公益目标。我国彩票公益金分配面对众多不同的社会群体,面向多元化社会事务,使得其社会公益性使用存疑。例如中央集中彩票公益金的60%被分配给社会保障基金,而诸多学者提出这不符合彩票公益金“不用于平衡财政一般预算”的规定,也与彩票筹资初衷相背离。同时,彩票公益金的规模不断增长,新时代人们社会需求的变化等要求对彩票公益金使用范畴进行科学评估,将彩票公益金更多地向救助、扶贫、环保等财政资金短缺的领域倾斜,满足弱势群体及社会整体发展需求,确保其公益性使用。另外,随着彩票发行规模扩大,问题彩民带来的负面效应开始发酵,彩票公益金也需解决这一问题,彰显其社会责任的目标。

其次,对中央与地方彩票公益金的分配使用重点及范围进行区分。目前中央和地方彩票采取50%:50%的方式分配彩票公益金,中央集中的彩票公益金、民政与体育部门配置的彩票公益金也大多转由地方实际使用。考虑到我国社会福利、公益事业大多属于地方政府的事权范围,地方最终获得较多彩票公益金的分配是合理的。但是,我国不同地域、省份、地区间存在较大城乡、地域区别,这就需要中央与地方在彩票公益金分配使用上进行统筹,而非在相似项目上交叉重复。中央在评估地方社会福利、公益事业发展资金需求基础上,将彩票公益金更多向中西部、农村、贫困地区倾斜,平衡地区间、城乡间社会福利投入资金的差距,推动国家整体社会福利、公益事业的均衡发展。

再次,优化彩票公益金使用结构,强化公益金使用的绩效评价及监管。在新时代,社会主要矛盾发生变化,人民群众的美好生活需求出现新期待。这就要求对现行彩票公益金分配领域、使用范畴进行评估,将彩票适度向中低收入者、农民工等弱势群体的福利倾斜,优化公益金使用结构。要考虑提高彩票公益金的使用绩效,通过科学论证,把有限的彩票公益金投放到最适合领域中去。在彩票资金投向正确的同时,需强化监管,确保资金使用过程中的高效,确保扶弱项目等的后续支持。要考虑提高资金的利用效率,减少资金沉淀率,尽量减少资金拨付的中间环节,减少行政管理费用支出,提高公益金整体的使用绩效。

(作者:马福云,中共中央党校社会和生态文明教研部社会建设教研室主任、教授)